国务院办公厅：支持养老机构规模化、连锁化发展

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国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》。支持养老机构的规模化和连锁化发展。支持努力打造养老服务领域一批有影响力、有竞争力的养老服务商标品牌，依法加强对养老服务商标品牌的保护。在其他地方取得营业执照的企业，在当地开展经营活动时，不得要求设立子公司。实施一项行动计划，通过城市和企业之间的合作促进老年护理服务的发展。

以下是全文:

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

党中央、国务院高度重视养老服务。党的十八大以来，加快发展养老服务、全面放开养老服务市场的政策措施出台，养老服务体系建设取得显著成效。但是，总体而言，养老服务市场活力没有得到充分激发，发展不平衡、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，人们对养老服务的需求没有得到有效满足。根据《2019年政府养老服务工作报告》的部署，为突破“瓶颈”，消除“痛点”，打破发展障碍，完善市场机制，不断完善以家庭为基础、以社区为依托、以机构为补充、医疗为结合的养老服务体系，建立健全老年残疾人长期护理服务体系，强化以信用为核心、质量为保障、分权与监管并重的服务管理体系。《大力推进》养老服务供给结构不断优化，社会有效投资明显扩大，养老服务质量不断提高，养老服务消费潜力得到充分释放，确保到2022年，在保障基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，老年人及其子女的获得感、幸福感和安全感明显提高。经国务院批准，现提出以下意见。

一是深化配送服务改革

(一)建立养老服务综合监管体系。制定“根据职责清单免除责任，根据失职清单追究责任”的责任清单，制定相关政策文件，加强对养老服务的综合监管，建立履行职责的跨部门协同监管机制，完善事后监管制度。完善“双重随意、一个公开”的工作机制，加大对违法行为的查处力度，坚持最严格的标准、最严格的监督、最严厉的处罚和最严重的责任追究。市场监管部门应将企业注册的基本信息共享到省级共享平台或省级跨部门数据接口；民政部门应及时下载养老机构相关信息，并加强指导和事后监督。加快养老服务领域社会信用体系建设。2019年6月底前，建立健全失信联合惩戒机制，对养老服务机构(包括养老机构、居家社区养老服务机构以及其他业务范围和章程包含养老服务的企事业单位和社会团体)及其人员实施严重失信联合惩戒。养老服务机构的行政许可、行政处罚、抽查结果等信息以其名义记录，并根据业务性质通过国家信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统依法公示。(民政部、发展改革委、中国人民银行、市场监管总局负责分工，地方各级人民政府负责)

(二)继续深化公共养老机构改革。充分发挥公共养老机构和公办民营养老机构的保障作用，在满足当前和未来贫困人口集中供养需求的前提下，为经济困难老年人(含痴呆，下同)和计划生育特殊老年人提供免费或低成本的护理服务。坚持公共养老机构的公益性属性，确定保障范围，允许剩余床位向社会开放，研究制定收费指导标准，所得收入用于支持自下而上保障对象的养老服务。探索有条件的公共养老机构向国有养老服务企业转型。制定民办养老机构管理办法，完善评估标准和遴选规则，加强合同执行监管。民办养老机构经营者应当定期向受托部门报告机构资产和经营情况，及时报告突发和重大情况。(民政部、发展和改革委员会、财政部、中央机构编制办公室、国有资产监督管理委员会、卫生和卫生委员会按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(三)解决养老机构消防检查问题。按照《建筑消防设计规范》，做好养老机构消防审批服务工作，提高审批效率。依法申报养老机构的消防设计审核、消防验收和消防记录，主动提供消防技术咨询服务，尽快依法实施。各地要根据实际情况，对养老服务行业消防安全实施规范化管理，注重分类指导，明确建筑耐火等级、楼层设置和布局、防火分隔措施、安全疏散和避难场所设计、建筑消防设施、消防管理机构和人员、微型消防站建设等配置要求，促进养老机构落实消防安全主体责任，开展隐患自查自纠，提高自身管理水平。学校、工厂、商业场所等举办的符合消防安全要求的农村敬老院和养老机构。，因未办理房地产登记和土地规划手续，消防检查不合格。2019年12月底前，省民政厅应当要求省人民政府组织有关部门进行重点研究和处置。具备消防安全技术条件的，相关主管部门应当出具意见并享受相应的扶持政策。(应急司、住房和城乡建设部、自然资源部、民政部和市场监管总局按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(四)减轻养老服务税费负担。重点是减税和减费。符合现行政策规定条件的养老服务机构可享受小微企业等财税优惠政策。研究非营利养老服务机构的企业所得税扶持政策。对在社区提供日托、康复护理、食品援助和其他服务的养老服务机构将给予减税和减费以及支持政策。落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构居民电、水、气、热价格政策。我们不能以土地和房屋的性质为由拒绝执行相关的价格政策。(财政部、国家税务总局、发展改革委、市场监管总局按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(e)提高政府投资的准确性。民政部和地方各级政府用于社会福利的彩票公益金应予以加强，到2022年，不少于55%的资金用于支持养老服务的发展。对接收经济困难的残疾老年人的养老机构，“无区别”的经营性质按照上述老年人人数享受相同的经营补贴，上述留守老年人按规定享受养老服务补贴。将养老服务纳入政府购买服务指导目录，全面梳理财政支出安排的各类养老服务，制定省级政府购买养老服务标准，重点购买生活护理、康复护理、机构运营、社会工作和人员培训等服务。(财政部、民政部、卫生计生委按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(六)支持养老机构的规模和连锁发展。支持努力打造养老服务领域一批有影响力、有竞争力的养老服务商标品牌，依法加强对养老服务商标品牌的保护。在其他地方取得营业执照的企业，在当地开展经营活动时，不得要求设立子公司。实施一项行动计划，通过城市和企业之间的合作促进老年护理服务的发展。非营利性养老机构可以在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具有法人资格的服务网点。(市场监管总局、知识产权局、民政部、发展改革委按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(七)做好养老服务领域的信息披露和政策指导工作。建立养老服务监测分析和发展评估机制，完善养老服务统计分类标准，加强统计监测。2019年6月底前，省级人民政府应当公布本行政区域内养老服务支持政策措施清单、养老服务供求信息或者投资指南。制定养老服务机构服务质量信息公开标准，公开养老服务项目清单、服务指南、服务标准等信息。集中清理和废除阻碍统一市场和公平竞争的各种法规和做法，如地方保护、禁止营利性养老服务机构参与竞争等。参与养老服务机构的公共建设、养老设施的招标以及政府购买养老服务。(统计局、发展改革委、民政部、财政部、市场监管总局负责分工，省级人民政府负责)

第二，拓宽养老服务的投融资渠道

(八)推进养老服务机构融资问题的解决。畅通货币信贷政策传导机制，综合运用多种工具，抓好小额贷款等政策的落实。对符合信贷条件但暂时遇到经营困难的，民营养老机构应继续提供资金支持。有效解决金融机构在养老服务机构融资过程中违规收取手续费、评估费、承诺费、基金管理费等问题，降低融资附加成本和融资成本。鼓励商业银行探索向产权清晰的民营养老机构发放资产(设施)抵押贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿土地、设施等资产进行抵押融资。大力支持符合条件的市场化、高度规范化养老服务企业上市融资。支持商业保险机构组织养老服务机构或参与养老服务机构的建设和运营，适当拓宽保险资金投资养老项目建设的资金来源。充分发挥商业担保贷款的政策作用，为从事养老服务业的合格个人和小微企业提供贷款支持，鼓励金融机构参照贷款优惠利率，考虑风险分担情况，合理确定贷款利率。(中国人民银行、财政部、银监会、证监会和自然资源部负责职责分工)

(9)扩大养老服务业相关公司债券的发行规模。根据企业资金回报，科学设计发行计划，支持债券期限、期权、还本付息的合理灵活设定，用于为老年人提供生活护理、康复护理等服务设施和设备，开发康复辅助产品和用品。鼓励企业为养老机构等投资回收期长的项目建设发行可再生债券。对于项目建成后现金流稳定的养老服务项目，允许以项目未来收益权为债券发行提供质押担保。允许通过建设用地使用权抵押担保的方式为债券提供信用增级。探索发行项目收益票据和项目收益债券，支持养老服务业项目建设和运营。(发展改革委、中国人民银行、银监会和证监会负责职责分工)

(十)全面落实外资养老服务机构的国民待遇。境外资本通过公共建设和民营、政府购买服务、政府与社会资本合作等方式参与内地养老服务的发展，并享有与境内资本同等的待遇。境外资本在内地设立的养老机构，凡获得政府担保的全部对象，均享有经营补贴等优惠政策。将老年康复产品和服务纳入中国国际进口博览会展览范围，探索建立老年康复展区。(民政部、发展改革委和商务部负责职责分工)

第三，扩大养老服务的就业和创业

(十一)建立健全老年护理人员职业技能水平鉴定和教育培训制度。2019年9月底前，制定并实施老年护理人员职业技能标准。加强养老服务机构负责人和管理人员的岗前培训和定期培训，使其掌握养老服务的法律、法规、政策和标准。按规定落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策。鼓励各类高校特别是职业院校(含技工学校)开设养老服务相关专业或开设相关课程，在普通高校开设健康服务与管理、中医养生与中医康复等相关专业。推进职业院校(含技工学校)养老服务培训基地建设。按规定落实学生资助政策。(人力资源和社会保障部、教育部、财政部、民政部、市场监管总局按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(十二)大力推进养老服务业吸纳就业。结合政府购买基层公共管理和社会服务，在基层特别是街道(镇)和社区(村)发展一批老服务岗位，优先安排就业困难人员、建档建卡贫困人员和大学毕业生就业。养老服务机构招用就业困难人员、签订劳动合同、缴纳社会保险费的，应当按照规定给予社会保险补贴。加强对从事养老服务的贫困人口的职业技能培训和就业指导服务，引导他们到养老服务机构就业。吸纳贫困老年人就业的养老服务机构将根据需要享受创业和就业税收优惠、职业培训补贴等扶持政策。养老服务机构为符合小微企业标准，招收应届大学毕业生，签订一年以上劳动合同，缴纳社会保险费，并按规定提供社会保险补贴。落实就业见习补贴政策，对试用期满后保留率达到50%以上的见习单位，适当提高就业见习补贴标准。(人力资源和社会保障部、教育部、财政部、民政部、扶贫办按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(十三)建立养老服务表扬机制。研究建立全国养老服务先进集体和先进个人评比达标表彰项目。组织全国护理技能大赛，并按规定授予获奖者“全国技术专家”荣誉称号，提升其相应的职业技能水平。开展老年护士关爱活动，加强老年护士先进事迹和奉献精神的社会宣传，使老年护士的劳动创造和社会价值得到全社会的尊重。(人力资源和社会保障部、民政部、卫生和健康委员会以及国家广播电影电视总局负责职责分工)

第四，扩大养老服务消费

(14)建立和完善长期护理服务体系。研究建立长期护理服务项目、标准和质量评价等行业规范，完善家庭、社区和机构相衔接的专业长期护理服务体系。完善国家统一的老年人能力评估标准，结合残疾、痴呆、残疾等情况，通过政府购买服务对老年人能力进行综合评估。评估结果将作为领取老年人补贴和接受基本养老服务的依据。全面建立老年人和经济困难残疾人补贴制度，加强两种残疾人补贴政策的衔接。加快长期护理保险制度试点实施，推动形成符合国情的长期护理保险制度框架。鼓励开发商业长期护理保险产品，为被保险人提供个性化长期护理服务。(民政部、财政部、卫生保健委员会、市场监管总局、医疗保险局、银行业监督管理委员会和中国残疾人联合会负责职责分工)

(十五)发展养老普惠金融。支持商业保险机构在地级以上城市开展老年反向抵押养老保险，在房地产交易、抵押登记、公证等机构设立绿色通道，简化手续，提高服务效率。支持老年人购买意外伤害保险，鼓励保险公司合理设计产品，科学制定费率。鼓励商业养老保险机构发展符合长期养老需求的养老保障管理服务。支持银行、信托等金融机构开发养老理财产品、信托产品等养老金融产品，适当放宽符合信贷条件的老年人年龄限制，提高老年人金融服务的可获得性和满意度。为扩大养老目标基金的管理规模，稳步推进养老目标证券投资基金的注册，可设定基金优惠利率，并通过差别化利率安排鼓励投资者长期持有养老目标基金。养老目标基金应采取成熟稳定的资产配置策略，控制基金下行风险，追求基金资产长期稳定增值。(中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国人民银行、住房和城乡建设部、自然资源部负责职责分工)

(十六)促进老年人消费增长。开展全国老年产品及用品创新设计竞赛，制定老年产品及用品目录，搭建产学研合作成果转化推广平台。出台了老年人康复辅助器具配置、租赁、回收和融资租赁办法，推动在养老机构和城乡社区建立康复辅助器具配置服务(租赁)点。开展均衡营养和餐饮的系统研究，开发适合老年人营养和健康需求的饮食产品，逐步改善老年人的饮食结构。(民政部、发展改革委、工业和信息化部、科技部、卫生和卫生委员会负责职责分工)

(十七)加强老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治工作。加大联合执法力度，组织开展老年人产品和服务消费领域侵权专项整治行动。严厉查处向老年人欺诈销售各种产品和服务的违法行为。广泛开展老年人识别和防范欺诈的宣传教育活动，增强老年人抵制欺诈销售的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，及时调查核实涉嫌非法集资行为，发布风险警示并依法安全处置。为弥补基金设施建设的不足，养老机构出售预付费“会员卡”等营销形式，按照包容审慎监管的原则，明确限制性条件，并采用商业银行第三方存管，确保基金管理和使用的安全性。(市场监管总局、公安部、民政部、卫生计生委、中国人民银行、银监会、广电总局负责分工，地方各级人民政府负责)

V.促进养老服务的高质量发展

(十八)增强医疗与护理服务相结合的能力。推进现有医疗卫生机构与养老机构的合作，充分发挥优势互补，简化医疗护理机构的设立流程，实行“一个窗口”。设有诊所、卫生所(室)、医务室、护理站的养老机构，取消行政审批，实行备案管理。在进行区域卫生规划时，应预留空室给养老机构或内部医疗机构使用。医疗保障部门应根据养老机构和内部医疗机构的特点，按规定纳入合格医疗保险协议管理范围，完善协议管理规定，严格依法监管。具有法人资格的医疗机构可以通过变更注册项目或业务范围开展养老服务。推进农村医疗与社区医疗相结合，推动基层医疗卫生机构与医务人员和老年家庭建立合同服务关系，建立乡村医生参与医疗服务的激励机制。有条件的地区可以支持家庭医生上门服务老年人。鼓励医务人员在医疗护理机构执业，并在职称评定中享受同等待遇。(卫生和健康委员会、民政部、中央组织办公室和医疗保险局负责职责分工)

(十九)促进居家养老、社区养老和机构养老的融合发展。支持养老机构经营社区养老设施，为居家老人提供服务。将残疾老年家庭成员的护理培训纳入政府购买的老年护理服务目录，组织老年护理机构、社会组织、社会工作者和红十字会开展老年护理和急救知识和技能培训。大力发展政府支持、村办、农民使用、服务可持续的农村福利院等互助养老设施。探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展多种形式的养老服务，如为老年人提供膳食和定期上门服务等。创建“三社会联动”机制，以社区为平台，以养老服务的社会组织为载体，以社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力培养老年志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，积极探索“学生社区志愿服务学分计数”和“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。(民政部、发展和改革委员会、财政部、卫生和卫生委员会、住房和城乡建设部、教育部、共青团中央和中国红十字会负责职责分工)

(二十)继续开展养老院服务质量建设专项行动。继续整改中的质量隐患，按照问题清单逐一进行大力宣传、登记和核销，确保所有养老院整改合格。加快养老机构安全标准和规范的制定，制定保障养老机构基本服务质量和安全的强制性国家标准，实行全国统一的养老服务等级和认证制度。完善养老机构食品安全监管机制。扩大养老服务综合责任保险覆盖面，鼓励居家社区养老服务机构投保雇主责任保险和养老责任保险。(民政部、卫生计生委、急诊科、市场监管总局和银监会负责职责分工)

(二十一)实施“互联网加养老金”行动。继续推进智能健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用，制定智能健康养老产品和服务推广目录，开展智能健康养老应用试点示范。推动人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件产品在养老服务领域的深入应用。在全国范围内建设一批“智能养老院”，推广物联网和远程智能安防监控技术，实现24小时自动安防监控，降低老年人事故风险，提升服务体验。利用互联网和生物识别技术，探索建立老年人补贴远程报告和审核机制。加快全国养老服务管理信息系统建设，推进与户籍、医疗、社会保险、社会救助等信息资源的对接。加强老年人身份和生物识别等信息安全保护。(工业和信息化部、民政部、发展和改革委员会、卫生和卫生委员会负责职责分工)

(二十二)完善老年人护理服务体系。建立健全孤寡老人、空巢老人和留守老人定期探视工作机制，积极防范和及时发现突发风险。推进“养老服务咨询”模式，发挥供需对接和服务引导功能。探索公开招标方式，支持符合条件的社会组织接受计划生育家庭、孤寡老人、残疾人等特殊老年人的委托，依法为其办理入住养老机构、就医等事宜。积极组织老年人开展有益身心健康的活动。注重珍惜老年人的知识、技能、经验和良好品德，充分发挥老年人的专长和作用，鼓励他们从事传播文化科学知识、参与科学技术开发和应用、自愿兴办社会公益事业等社会活动。(民政部、卫生和卫生委员会、人力资源和社会保障部负责分工，地方各级人民政府负责)

(二十三)大力发展老年教育。优先发展老年人社区教育，建立健全“县(市、区)-乡(街道)-村(居)委会”三级社区教育网络，方便老年人就近学习。建立国家老年教育公共服务平台，鼓励各类教育机构通过多种形式组织或参与老年教育，促进老年教育资源、课程和教师的共享，探索教育与教育相结合的新模式，为社区、老年教育机构和养老服务机构提供支持。积极探索院系、工业企业和大学组织的老大学服务社会的途径和方法。(教育部、卫生和健康委员会、中央组织部和民政部负责职责分工)

第六，推进养老服务基础设施建设

(二十四)实施贫困人口支持服务设施(养老院)改造升级工程。将弥补农村养老基础设施的不足，提高贫困供养服务设施(养老院)建设标准纳入扶贫和农村振兴战略。从2019年开始，我们将实施贫困人口支持服务设施(养老院)改造升级工程，积极发挥政府投资的导向作用，充分调动社会资源，支持贫困人口支持服务设施(养老院)建设，改造升级护理床，开放残疾老人护理单元，确保所有愿意入住的贫困人口实现集中供养。逐步将贫困人口支助服务设施(养老院)转变为地区养老服务中心。(民政部、发展改革委按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(二十五)实施民办养老机构消防安全标准项目。从2019年起，民政部和地方同级政府用于社会福利事业的彩票公益金将引导和帮助现有民办养老机构按照国家工程建设消防技术标准配置消防设施设备，整改重大火灾隐患。对于因建筑总面积小或条件有限而难以设置自动消防系统的建筑，应加强物理和技术措施，在服务对象的住宿、主要活动场所和康复医疗室安装独立的烟雾火灾探测报警和局部应用自动喷水灭火系统，配备应急照明设备和灭火器。(财政部、民政部、应急司按职责分工负责)

(二十六)实施老年人居家养老改造工程。在2020年底之前，将根据《无障碍设计规范》对所有纳入特困支持和建立档案卡范围的老年人、残疾人和残疾人家庭进行改革。有条件的地方可以积极引导城乡老年家庭适应老龄化改造，根据老年人的社会交往和日常生活需要，结合旧社区改造等当地条件。(民政部、住房和城乡建设部、财政部、卫生保健委员会、扶贫办、中国残疾人联合会按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

(二十七)落实养老服务设施分区规划和建设要求。2019年，全国将部署养老服务设施规划建设监督检查，重点检查未编制整改计划、新建住宅小区与配套养老服务设施未实现“四同步”(同步规划、同步建设、同步验收、同步交付)、未达到社区养老服务设施标准、未能转移或有效利用已建养老服务设施等问题。完善“四同步”工作制度，明确民政部门在“四同步”中的职责，对交付使用的业主养老服务设施履行监管职责，确保养老服务的使用。对存在缓建、收缩、暂停、不建、不交付等配套养老服务设施的，建设单位在整改到位前不得组织竣工验收。按照国家相关标准和规范，将社区居家养老服务设施建设纳入城乡社区配套住房建设范围。对于空的公共租赁住房，可以探索向社会力量免费提供，使他们能够为社区老年人提供日托、康复护理、食品援助和老年教育。市、县政府应当制定政策措施，将闲置设施纳入养老服务设施；整合改造过程中需要进行房地产登记的，房地产登记机构应当依法加快登记手续。推进国有企业培训中心和护理机构改革，加快养老服务资源整合和集中运营。建筑面积1000平方米以上的单户建筑或其中部分楼层改造为养老服务设施的，在满足国家相关标准的前提下，不再需要出具近期搬迁规划说明、建筑使用功能临时变更说明、环评批复文件或备案回执。养老服务设施总量不足或者规划滞后的，应当在编制或者修订城镇总体规划时予以完善，有条件的地级以上城市应当编制养老服务设施专项规划。(住房和城乡建设部、自然资源部、生态环境部、民政部和国有资产监督管理委员会负责分工，地方各级人民政府负责)

(二十八)完善养老服务设施用地供应政策。举办非营利性养老服务机构，可以凭登记机关出具的社会服务机构登记证等合法材料申请土地划拨。自然资源和民政部门要积极协调和落实土地分配政策。鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。商业服务用地存量和其他用于养老服务设施建设的用地，可根据老化设计要求，调整人均面积、租赁期限、停车位比例、消防检查等用地和规划要求。(自然资源部、住房和城乡建设部、民政部按职责分工负责，地方各级人民政府负责)

国务院建立了由民政部牵头的部际养老服务联席会议制度。各地区、各有关部门要加强落实工作职责，完善党委领导、政府领导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，加强中央与地方工作的衔接。主要负责同志要亲自过问，分管负责同志要做好落实工作。养老服务政策的实施将纳入政府年度绩效考核范围。积极落实养老服务政策，养老服务体系建设成效显著的，在安排财政补贴和相关基础设施建设资金、选择相关试点项目等方面给予倾斜支持，并给予鼓励和表彰。各地要丰富和加强基层养老工作，加强对区域养老服务资源的统筹管理。

国务院办公厅

2019年3月29日

来源：环球邮报中文网